235 de ordonanțe de urgență a emis Cabinetul Ludovic Orban în cele 14 luni petrecute la Palatul Victoria. Recent, una dintre aceste ordonanțe a fost declarată neconstituțională pentru că, la adoptarea ei, guvernul liberal a încălcat flagrant regimul de avizare.
Am verificat, ordonanță cu ordonanță, traseele normative parcurse de celelalte 234 de acte adoptate.
Datele compilate arată că, din toată zestrea de OUG-uri emise de Guvernul Orban, 104 nu au avut avizul Consiliului Legislativ în momentul adoptării, adică 44% din dispoziții. Unele au vizat chiar măsuri de combatere a pandemiei – ceea ce înseamnă practic că, angajată în efortul de a proteja viața cetățenilor, guvernarea liberală a ridicat cu bună știință un castel legislativ de nisip.
Pe 15 februarie 2022, Curtea Constituțională a României a comunicat faptul că ordonanța care prevedea (printre altele) obligativitatea purtării măștii de protecție anti-COVID în spațiile deschise este neconstituțională. Actul normativ a fost adoptat de către guvern cu încălcarea prevederilor referitoare la avizarea proiectelor de acte normative de către Consiliul Legislativ, consemna comunicatul CCR. Motivarea extinsă a deciziei instanței de control constituțional nu a fost publicată deocamdată.
Guvernul responsabil de această greșeală este cel condus de Ludovic Orban. Confruntat cu această situație fostul premier a declarat că CCR nu s-ar fi documentat când a luat decizia de neconstituționalitate. Cabinetul său, a declarat Orban, ar fi respectat legea, cerând avizul Consiliului Legislativ.
Potrivit inventarului online al avizelor emise de Consiliul Legislativ, guvernul a cerut într-adevăr aviz pe 6 noiembrie 2020 – dar a făcut-o la o zi după ce ordonanța de urgență fusese adoptată. Ce înseamnă mai exact această încălcare a procedurilor de avizare?
Câteva explicații sunt necesare. Avizul Consiliului Legislativ are, potrivit legii, caracter consultativ. Cu alte cuvinte, pentru organul emitent (guvernul, în cazul de față) faptul că avizul solicitat este negativ nu reprezintă un impediment în adoptarea ordonanței.
Dar, potrivit Legii 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ:
>>> Proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ cu privire la legalitatea măsurilor preconizate.
O ordonanță de urgență nu poate fi adoptată de către guvern fără ca ea să aibă avizul Consiliului Legislativ.
Altfel spus, pentru ca procedura normativă să fie respectată nu e suficientă simpla solicitare a avizului. El ar trebui să fie emis în momentul adoptării ordonanței sau hotărârii.
Fostul președinte al Curții Constituționale Augustin Zegrean explică pentru Dela0.ro că practica CCR vizează obligativitatea solicitării avizului Consiliului Legislativ înainte de adoptarea actului.
Există situații în care guvernele solicită avizul în ziua adoptării. Uneori el vine în aceeași zi, alteori vine la o zi, două, trei după adoptare. În acest caz, ordonanțele sunt adoptate practic cu împlinirea procedurii de solicitare, dar fără aviz efectiv emis de către Consiliul Legislativ.
O a doua situație este cea în care avizul e solicitat după adoptare, precum în cazul ordonanței care reglementa purtarea măștii în spații publice. Rezultatul final este același. Ordonanțele sunt adoptate fără avizul efectiv al Consiliului Legislativ – dar și fără să fi fost măcar demarat procesul solicitării sale.
L-am întrebat pe Augustin Zegrean ce se întâmplă totuși în cazurile în care avizul a fost cerut în ziua adoptării, dar a venit la trei sau șase zile după adoptare? Dacă va exista o sesizare la CCR într-un astfel de caz, Curtea ar putea spune și în acest caz că ne aflăm într-o situație de neconstituționalitate, ne-a explicat Zegrean.
O decizie de neconstituționalitate adoptată de CCR în astfel de situații vine la pachet cu consecințe legale, dar și birocratice. În cel mai recent caz, al ordonanței referitoare la purtarea măștilor de protecție în spații deschise, aceste urmări sunt financiare.
Europa Liberă explică într-un articol că amenzile primite în baza ordonanței declarate neconstituționale se pot anula în instanță – dar doar cele care au fost contestate deja la judecătorie sau tribunal și pentru care procesul se află în curs. Cei care le-au plătit nu-și mai pot recupera banii, chiar dacă amendarea lor s-a făcut în baza unor prevederi legale care au încălcat, fie și tehnic, legea fundamentală.
Această ordonanță declarată neconstituțională pe motiv că nu a respectat procedura de avizare nu este de altfel singura abatere a Guvernului Ludovic Orban. Nici pe departe. Potrivit datelor compilate de Dela0.ro, alte peste o sută de acte normative similare au fost adoptate fără a avea avizul Consiliului Legislativ la momentul deciziei guvernamentale.
Fără avizul Consiliului Legislativ
Cabinetul Ludovic Orban a guvernat în primul an de pandemie, din noiembrie 2019 până în decembrie 2020. A făcut-o apelând frecvent la ordonanțe de urgență și nerespectând în multe situații procesul lor de avizare. În acest fel Guvernul Orban nu a făcut decât să construiască un castel de nisip din punct de vedere legislativ.
235 de ordonanțe de urgență a dat Guvernul Orban în intervalul menționat. Dintre acestea 104 nu aveau avizul Consiliului Legislativ în momentul în care au fost adoptate, adică 44%.
Mai exact avizul Consiliului a venit la o zi, două, trei sau chiar șase de la momentul adoptării.
Datele compilate de Dela0.ro arată că 46 de ordonanțe din totalul de 235 sunt legate direct de pandemie. 33% dintre ele au primit avizul după adoptare. Dintre cele fără aviz cele mai multe au vizat susținerea IMM-urilor, acordarea unor vouchere de vacanță, gestionarea fondurilor europene, condițiile de comercializare a benzinei, metode de sprijin pentru categoriile vulnerabile sau stabilirea unor zile libere pentru părinți.
Printre ele se află, de exemplu, și OUG 83/2020 privind circulația pe drumurile publice și pentru stabilirea unor măsuri în domeniul circulației pe drumurile publice în contextul pandemiei de COVID-19.
Ordonanța a fost adoptată în data de 21 mai 2020. Avizul de la Consiliul Legislativ a fost cerut pe 22 mai și a venit pe 25 mai 2020.
Din rândul ordonanțelor care nu au legătură cu pandemia, dar conțin același viciu de procedură, amintim ordonanța care prevede înființarea gărzilor forestiere. A fost adoptată pe 27 decembrie 2019, a primit avizul pe 30 decembrie 2019.
Ordonanța de urgență privind organizarea recensământului populației și locuințelor în anul 2021 a fost adoptată pe 4 februarie. Are aviz dat pe 10 februarie 2020.
Ordonanța care prevedea prelungirea mandatelor autorităților administrației publice locale pentru organizarea alegerilor locale din anul 2020 a fost adoptată pe 6 aprilie. Avizul l-a primit pe 8 aprilie.
Multe alte ordonanțe, care vizează modificări ale codurilor administrativ, penal, silvic, de procedură fiscală, ale legii educației, reformei în domeniul sănătății, au primit avizele de la Consiliul Legislativ după ce au fost adoptate.
Referitor la cele 104 de ordonanțe care au fost adoptate fără avizul Consiliului Legislativ, în cazul a 45 dintre ele avizul a fost solicitat după adoptarea lor, precum în cazul ordonanței care viza purtarea măștii în spații publice și care a fost declarată acum neconstituțională.
Procedură de legiferare problematică, pârghii puține de verificare
Curtea Constituțională a luat în discuție ordonanța referitoare la purtarea măștii în spațiile publice după ce a fost sesizată de către un student amendat. Acesta a contestat amenda în instanță, unde a introdus o excepție de neconstituționalitate.
Potrivit legii privind organizarea și funcționarea Curții, aceasta hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, precum şi a celor ridicate direct de Avocatul Poporului.
Cu alte cuvinte, cel care veghează la respectarea procedurilor în cazul ordonanțelor de urgență este avocatul poporului sau cetățeanul care ajunge în instanță.
Laura Ștefan, expertă anticorupție la Expert Forum, consideră că principala problemă este însăși procedura de legiferare împământenită. Laura Ștefan consideră că avizul trebuie cerut nu în ziua adoptării unui act normativ, nici după adoptare, ci înainte. Chiar dacă avizul este unul consultativ el poate conține observații, comentarii pe fond, lucruri de substanță care ar trebui luate în calcul și care pot genera modificări în ordonanța sau hotărârea adoptată. De aceea, insistă Ștefan, avizul trebuie cerut și obținut înainte de adoptare.
A doua problemă evidențiată de experta anticorupție are legătură cu faptul că aceste ordonanțe pot fi verificate dacă ele sunt atacate la CCR de către Avocatul Poporului. Or, instituția Avocatului Poporului a funcționat de-a lungul timpului după o filosofie acomodantă cu cei aflați la putere.
Persoanele fizice și/sau juridice pot ridica excepții de neconstituționalitate în cazul ordonanțelor în instanțe. Doar că, explică Laura Ștefan, acest lucru se întâmplă de obicei târziu. Se poate întâmpla la ani de zile după ce ordonanța respectivă a fost adoptată.
Consecințele declarării unei ordonanțe neconstituționale nu sunt doar financiare. De exemplu, în cazul ordonanței care stabilea înființarea gărzilor forestiere, dacă ea ar fi declarată neconstituțională practic nu ar mai exista baza legală pentru funcționarea respectivelor organe instituționale. Ele ar înceta să mai existe.
Contactată de Dela0.ro, Avocatul Poporului Renate Weber ne-a declarat că a mai sesizat la CCR de-a lungul timpului ordonanțe în cazul cărora nu s-a cerut avizul înainte de adoptare. Excepția de neconstituționalitate nu a fost întotdeauna admisă doar pentru că nu exista avizul Consiliului Legislativ, ne-a explicat Weber în cadrul discuției telefonice. Renate Weber nu ne-a putut oferi o statistică a acestor sesizări făcute și nici exemple concrete.
Dar Avocatul Poporului nu este singura instituție menită să vegheze asupra respectării procedurilor legislative. Ar putea să o facă chiar Consiliul Legislativ, dacă ar semnala constant această nerespectare (pe care o constată efectiv la adoptarea fiecărui act normativ). O situație din februarie 2020, când același Guvern Orban era instalat la Palatul Victoria, ne-a arătat însă că cei care conduc Consiliul Legislativ sunt mai interesați să servească puterea decât să asigure respectarea legii.
O instituție acomodantă cu puterea
În februarie 2020, Guvern Orban adopta într-o singură ședință 25 de ordonanțe de urgență. Doar două aveau avizul consiliului la momentul adoptării.
O problemă suplimentară era reprezentată de faptul că ordonanțele intraseră în procesul de avizare după ce Guvernul Orban fusese demis. Or, un guvern demis nu poate da ordonanțe de urgență.
În ciuda acestor realități lesne verificabile, Consiliul Legislativ făcea la momentul respectiv câteva piruete legislative, inventa noi proceduri și emitea avizele necesare pe 10 februarie, la șase zile după ce ordonanțele fuseseră adoptate în ședință de guvern. Existența avizelor permitea astfel publicarea ordonanțelor în Monitorul Oficial.
Când am scris în februarie 2020 despre acest caz, o sursă guvernamentală ne explica faptul că e o practică frecventă solicitarea avizului după adoptarea sau în ziua adoptării actului normativ. Guvernul Orban s-a dovedit fidel acestei practici. Mai exact, a făcut uz de ea în peste o sută de situații.
Pe 18 februarie, la trei zile de la verdictul de neconstituționalitate emis de CCR în cazul ordonanței referitoare la obligativitatea purtării măștii de protecție anti-COVID în spațiile deschise, o instanță a anulat amenda aferentă primită de un bucureștean.
Instanța este Judecătoria Sectorului 1, iar cetățeanul primise o amendă de 500 de lei, în aprilie 2021, pentru că nu purtase mască în timp ce se afla în Gara de Nord.
G4Media scrie că, în condițiile în care motivarea Curții nu a fost încă publicată, Judecătoria Sectorului 1 și-a justificat sentința făcând apel la comunicatul de presă dat de CCR cu privire la neconstituționalitatea ordonanței.
